Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
Posłużenie się przez ustawodawcę wyrażeniem „zasiłek stały przysługuje” nadało temu świadczeniu charakter obligatoryjny i roszczeniowy 244 . Oznacza to, że osoba spełniająca warunki do otrzymania zasiłku może żądać jego przyznania, organ zaś nie może go odmówić. Należy jednak pamiętać, że zasiłek stały jest świadczeniem z pomocy społecznej i jak wszystkie jej formy musi uwzględniać zasady ogólne udzielania pomocy oraz tzw. przesłanki negatywne (art. 11–13 u.p.s.), których wystąpienie stanowi przeszkodę do udzielenia (pobierania) świadczenia.
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
Należy pamiętać, że nie ma stałych świadczeń z pomocy społecznej, na co wskazuje m.in. konieczność cyklicznego aktualizowania wywiadu środowiskowego, będącego podstawą przyznania (pobierania) świadczenia. Wprawdzie w decyzji o przyznaniu zasiłku stałego można nie wskazać daty, do której świadczenie jest przyznawane (określa się jedynie datę początkową, od której ono przysługuje), nie oznacza to jednak, że zasiłek taki przysługuje na zawsze. Artykuł 106 ust. 5 u.p.s. określa bowiem przypadki, w których decyzję administracyjną dotyczącą świadczeń z pomocy społecznej można zmienić lub uchylić na niekorzyść strony bez jej zgody. Do takich przesłanek należy zmiana sytuacji dochodowej strony 245 .
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
Zasiłek stały z pomocy społecznej przysługuje osobie pełnoletniej samotnie gospodarującej i osobie pełnoletniej pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy. Należy przypomnieć, że ustawa o pomocy społecznej uznaje za niezdolną do pracy z powodu wieku osobę, która osiągnęła wiek emerytalny (zob. komentarz do art. 6). Natomiast zgodnie z przepisami z zakresu ubezpieczeń społecznych całkowicie niezdolna do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Całkowicie niezdolne do pracy są również osoby niezdolne do samodzielnej egzystencji, a więc takie, które nie są w stanie zaspokajać podstawowych potrzeb życiowych bez pomocy innych osób. Ponadto całkowita niezdolność do pracy spowodowana niepełnosprawnością dotyczy osób zaliczanych do pierwszej i drugiej grupy inwalidzkiej oraz osób o znacznym i umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Należy zaznaczyć, że niezdolność do pracy nie jest tożsama z niepełnosprawnością. Osoba niezdolna do pracy nie musi być niepełnosprawna, a niepełnosprawny może być zdolny do pracy, niemniej może on wykonywać pracę specjalnie chronioną, w warunkach przystosowanych do stopnia niepełnosprawności.
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
Zasiłek stały jest świadczeniem mającym na celu zapewnienie dochodów osobie, która własnym staraniem nie jest w stanie ich sobie zapewnić. Brak takiej możliwości wynika z całkowitej niezdolności do pracy oraz z niezdolności do pracy spowodowanej osiągnięciem wieku emerytalnego. Przyznając zasiłek, państwo przejmuje utrzymanie osób będących w niedostatku, którym nie można zapewnić wystarczających dochodów w ramach innych form zabezpieczenia społecznego. Przyczyny znalezienia się w trudnej sytuacji życiowej nie są istotne, mogą być zawinione i niezawinione. Trudna sytuacja wynika przede wszystkim z braku zdolności do świadczenia pracy, a contrario można by założyć, że podjęcie pracy niweczy przesłankę niezdolności do pracy, a tym samym możliwość pobierania zasiłku stałego. Niemniej kwestia ta jest w swojej istocie bardziej złożona. Po pierwsze, należy zaznaczyć, że nawet całkowita niezdolność do pracy nie oznacza braku możliwości zatrudnienia. Po drugie, osoby z orzeczoną niepełnosprawnością mogą być aktywne zawodowo w ustawowo zakreślonych granicach. Pojawia się zatem pytanie, czy osoby pobierające zasiłek stały mogą taką aktywność wykazywać. W okresie kilkunastoletniego obowiązywania ustawy o pomocy społecznej ani literatura, ani orzecznictwo nie ustaliły relacji między świadczeniem pracy zarobkowej a prawem do zasiłku stałego. W praktyce powyższy problem zwykle rozwiązuje się sam, podjęcie bowiem zatrudnienia powoduje przekroczenie kryterium dochodowego, co jednoznacznie eliminuje osobę z grona świadczeniobiorców zasiłków z pomocy społecznej. Oczywiste jest jednak, że taka sytuacja nie zawsze musi mieć miejsce. W praktyce problem ten dotyczy zwłaszcza osób niepełnosprawnych.
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
(…) moc wiążąca orzeczenia o niepełnosprawności. Posiadanie ważnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jest koniecznym warunkiem formalnym do otrzymania świadczenia. Organ musi zatem wziąć pod uwagę okres, na jaki zostało wydane przedmiotowe orzeczenie. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie ustalają okresów zasiłkowych. Leży to w gestii organów przyznających świadczenia. Okres pobierania świadczenia powinien być ustalony stosownie do okoliczności sprawy i możliwości pomocy społecznej. Niewątpliwie taką okolicznością jest okresowy charakter orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność. Okres, na jaki przyznano zasiłek stały, moim zdaniem nie powinien wykraczać poza datę ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Może się bowiem zdarzyć, że świadczenie będzie pobierane mimo braku ustawowych przesłanek jego wypłaty.
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
Przyznanie prawa do zasiłku stałego wymaga spełnienia kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 ust. 1 u.p.s. Osoba samotnie gospodarująca musi wykazać dochód niższy niż 701 zł. W drugim przypadku dochód osoby uprawnionej oraz dochód na osobę w rodzinie musi być niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Gdyby zatem jedynym źródłem utrzymania rodziny było świadczenie osoby uprawnionej do zasiłku stałego, którego wartość jest co najmniej równa kwocie 528 zł, to osoba taka nie otrzyma przedmiotowego świadczenia, pomimo że spełnione jest kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Z ust. 1 pkt 2 komentowanego artykułu wynika zatem, że osoba pozostająca w rodzinie musi spełnić niejako podwójnie wymagania związane z kryterium dochodowym. Obydwa warunki muszą być spełnione łącznie. Koncepcja uzależnienia prawa do zasiłku stałego od podwójnego spełnienia kryterium dochodowego jest słuszna. Zasiłek stały stanowi minimalne zabezpieczenie osoby, która ma ograniczone możliwości podjęcia lub zapewnienia sobie innych świadczeń bądź nie ma ich w ogóle. Jeżeli osoba taka jest w stanie zapewnić sobie dochody z innych źródeł, nie ma powodu, dla którego miałaby pobierać świadczenia z pomocy społecznej. Tym bardziej nie znajduje uzasadnienia pobieranie zasiłku stałego w sytuacji, w której jego adresat wypracowuje dochód większy od ustawowego kryterium dochodowego i utrzymuje z niego siebie i rodzinę.
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
Okres, na jaki przyznaje się zasiłek stały, nie został ustawowo unormowany. Ustala go organ w ramach uznania. Początkową datę okresu zasiłkowego wyznacza art. 106 ust. 3 u.p.s. Jest nią pierwszy dzień miesiąca, w którym wpłynął wniosek o świadczenie. Z powołanego przepisu wynika, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Jeżeli jednak świadczenie nie obejmuje całego miesiąca, to przyznaje się je za niepełny miesiąc, dzieląc pełną kwotę zasiłku przez liczbę dni kalendarzowych danego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych uprawnieniem do świadczenia. Nie można przyznać zasiłku stałego od 1. dnia miesiąca kalendarzowego, jeżeli uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca. W przypadku zasiłku stałego okolicznością wskazującą, że wnioskodawca nie jest uprawniony do świadczenia za cały miesiąc, może być data jego urodzin lub ustalenia stopnia niepełnosprawności. W kontekście powyższej regulacji rodzi się również wątpliwość, jak należy potraktować zastrzeżenie dotyczące minimalnej wysokości świadczenia, jeżeli nie przysługuje ono za pełny miesiąc. W mojej ocenie w takiej sytuacji zasiłek powinien być przyznany w kwocie 30 zł. Przepis ust. 3 komentowanego artykułu powinien być traktowany jako bezwzględny gwarant minimalnej kwoty analizowanego świadczenia. Kwotę tę należy uznać za granicę, poniżej której nie można ustalić zasiłku stałego, niezależnie od obowiązku stosowania przez organ reguł wyliczania tego świadczenia wynikających z art. 106 ust. 3 u.p.s. Jeżeli w danym miesiącu osoba spełnia warunki do otrzymania zasiłku stałego, to powinna go otrzymać przynajmniej w minimalnej wysokości, w przeciwnym wypadku przyznawanie zasiłku byłoby nieracjonalne, a działanie organu niewspółmierne z jego celem. Podobne stanowisko wyraża S. Nitecki, jego zdaniem art. 37 ust. 3 u.p.s. jest przepisem szczególnym i w stosunku do art. 106 ust. 3 u.p.s. ma pierwszeństwo zastosowania. „Przyznanie świadczenia w niższej wysokości byłoby sprzeczne z podstawowym celem pomocy społecznej, czyli umożliwieniem życia w warunkach odpowiadających godności danej osoby oraz nie przyczyniłoby się do zaspokojenia jej najniezbędniejszych potrzeb i wyprowadzenia jej z systemu pomocy społecznej. Zatem należy opowiedzieć się za (...) rozwiązaniem, przyjmującym, że zasiłek stały w każdym przypadku nie może być niższy niż 30 zł” 252 .
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
Gdyby decyzja o przyznaniu tego świadczenia miała charakter związany, oznaczałoby to, że osobie spełniającej wszystkie przesłanki z art. 37 u.p.s. należy przyznać zasiłek. Przy założeniu, że mamy tu do czynienia z decyzją swobodną, spełnienie powyższych przesłanek nie obliguje organu do przyznania świadczenia. Organ w takim stanie faktycznym może je przyznać, jak też wydać decyzję odmowną.
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
Analiza przesłanek nabycia prawa do zasiłku stałego nie może pomijać art. 10 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem przy ustalaniu prawa do zasiłku stałego w składzie rodziny nie uwzględnia się dzieci wychowywanych w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka ani pełnoletnich wychowanków rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka, a do dochodu rodziny nie wlicza się ich dochodów, świadczeń na pokrycie kosztów ich utrzymania ani dodatków przyznanych na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Prawo do zasiłku stałego zostało uregulowane w pierwszej kolejności; jest pierwszym unormowaniem, jakiemu ustawodawca poświęcił uwagę w materialnoprawnej części ustawy. Takie umieszczenie prawa do zasiłku stałego powoduje, że można wyciągnąć pewne wnioski z prawnego charakteru tego świadczenia. Zasiłek stały, przez zamieszczenie go w pierwszej partii przepisów materialnoprawnych, został potraktowany przez ustawodawcę jako podstawowe prawo podmiotowe z zakresu pomocy społecznej, jako podstawowa pieniężna postać pomocy niesionej przez organy pomocy społecznej osobom jej wymagającym z racji ubóstwa, które skumulowało się z rodzajami ryzyka pomocy społecznej stanowiącymi przyczynę ubóstwa. Zasiłek stały jest świadczeniem pieniężnym adresowanym do osób, które w sposób trwały lub długofalowy nie mają możliwości uzyskiwania niezbędnych środków utrzymania własnym staraniem. Nieusuwalność lub znaczne trudności w odnalezieniu jakichkolwiek możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji bytowej powodują (art. 37), że prawo do zasiłku stałego zostało potraktowane jako podstawowe świadczenie z pomocy społecznej, mające na celu usunięcie trudnej sytuacji bytowej o charakterze trwałym, niezawinionym i nieusuwalnym przy zaangażowaniu własnych zasobów, uprawnień i możliwości osoby zainteresowanej. Adresatami art. 37 są osoby znajdujące się w wyjątkowej sytuacji bytowej, która wynika z braku środków utrzymania osoby, a także z braku widoków na poprawę stanu możliwości samoutrzymywania się osoby potrzebującej (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 153).
Zasiłek stały jest świadczeniem; czyni zadość wszelkim wymaganiom stawianym świadczeniu z pomocy społecznej. Jest kwotą pieniężną, którą właściwy organ daje do dyspozycji zainteresowanego (uprawnionego) z tej racji, że przysługuje mu tytuł do prawa podmiotowego o nazwie „prawo do zasiłku stałego”.
Prawo do zasiłku stałego jest wynikającą z przepisu prawa możliwością żądania od właściwego organu uznania za osobę uprawnioną do zasiłku stałego, w tym także do żądania wypłaty kwot pieniężnych z tytułu tego zasiłku. Zasiłek stały jest więc nazwą określającą rodzaj świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, prawo do zasiłku stałego jest natomiast nazwą prawa podmiotowego, którego treścią jest w szczególności pobieranie stosownego świadczenia (zasiłku stałego). Te wzajemne relacje między wszystkimi tymi określeniami pozwalają stwierdzić, iż nie jest prawidłowe sformułowanie „zasiłek stały z pomocy społecznej”. Nie ma bowiem zasiłków stałych będących świadczeniami z pomocy społecznej oraz jakichś innych zasiłków stałych aniżeli świadczenia z pomocy społecznej. Przeciwnie, każdy zasiłek stały, z tej tylko racji, że jako taki został przez ustawodawcę ukonstytuowany: 1) jest świadczeniem; 2) jest świadczeniem z pomocy społecznej; 3) jest świadczeniem pieniężnym; 4) przysługuje w wykonaniu prawa do zasiłku stałego. Nie ma więc prawa do zasiłku stałego z pomocy społecznej, skoro jest prawo do zasiłku stałego, a więc prawo do jednego ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (por. Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej, s. 72).
Zasiłek stały określony w art. 37 ust. 1 pkt 1 przysługuje nie tylko takiej osobie, która z racji wieku, niepełnosprawności, choroby, inwalidztwa lub innej ułomności organizmu nie uzyskała z systemu ubezpieczenia społecznego odpowiednich świadczeń emerytalnych lub rentowych. Przysługuje także takiej osobie, która z tego tytułu uzyskuje dochody, ale ich wymiar, w tym także łącznie z innymi źródłami dochodów, nie powoduje przekroczenia kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Taka konstrukcja normatywna odsyła do kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 8 ust. 1 pkt 1).
Pozostawanie w rodzinie pełnoletniej osoby ubiegającej się o prawo do zasiłku stałego ma swoje doniosłe konsekwencje w sferze dochodów, jakie ustawodawca nakazuje w art. 37 ust. 1 pkt 2 badać organowi pomocy społecznej. Stosownie do tego unormowania osoba określona w tym przepisie ma prawo do zasiłku stałego, o ile jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego, a ponadto - kumulatywnie - dochód na osobę w rodzinie, w której pozostaje, również jest niższy od kryterium dochodowego w rodzinie. Artykuł 37 ust. 1 pkt 2 zawiera nieuprawnioną sugestię, że sumami pieniężnymi porównywanymi przez organ pomocy społecznej są, odpowiednio, kwota stanowiąca sumę dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek stały i dochodu na osobę w jej rodzinie (stanowiąca pierwszą sumę) oraz kryterium dochodowe na osobę w rodzinie (stanowiące drugą sumę). W istocie sformułowanie „jak również” powoduje, że organ pomocy społecznej badający możliwość przyznania zasiłku stałego nie jest uprawniony do dodawania dochodów (osoby uprawnionej i dochodu na osobę w jej rodzinie), ale ma obowiązek kolejno przyrównywać do kwoty kryterium na osobę w rodzinie, najpierw kwotę dochodu osoby uprawnionej, a następnie kwotę dochodu na osobę w rodzinie. Dochód osoby uprawnionej stanowi sumę kwot, które ustawa kwalifikuje jako dochody i które są uzyskiwane przez osobę uprawnioną w związku z jej aktywnością lub w związku z realizacją jej interesów prawnych. Definicję dochodu zawiera art. 8 ust. 3. Natomiast dochodem na osobę w rodzinie przyrównywanym do kryterium na osobę w rodzinie - ze skutkiem mającym wpływ na powstanie prawa do zasiłku stałego - jest pojęcie zdefiniowane w art. 6 pkt 3. Warunki nieosiągnięcia (w tym nieprzekroczenia) - kwoty dochodu oraz kwoty dochodu na osobę w rodzinie - poziomu kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie w znaczeniu art. 8 ust. 1 pkt 2 powinny być ustalone przez organ badający sprawę zasiłku stałego łącznie. Spełnienie jednego tylko z nich przez niezdolną do pracy osobę pełnoletnią pozostającą w rodzinie, odpowiednio, tylko w stosunku do dochodu własnego albo tylko w stosunku do dochodu na osobę w rodzinie, powoduje, że prawo do zasiłku stałego nie przysługuje.
