Mędrzycki Radosław, Zasada solidarności społecznej w prawie samorządu terytorialnego, Opublikowano: WKP 2021
Ustawodawca sformułował katalog świadczeń pieniężnych i niepieniężnych z pomocy społecznej w art. 36 u.p.s., jednak pozostawił poza nim niektóre formy pomocy społecznej, np. interwencję kryzysową czy pobyt w ośrodku wsparcia. Uznając, że katalog świadczeń z pomocy społecznej jest katalogiem zamkniętym, a jednocześnie dostrzegając taką samą funkcję interwencji kryzysowej czy pobytu w ośrodku wsparcia, jak np. w mieszkaniu chronionym (które zostało określone wprost jako świadczenie), można posługiwać się pojęciami świadczeń sensu largo lub też form pomocy społecznej. Ze względu jednak na to, że pojęcie pomocy społecznej sensu largo ma swoje znaczenie i wykracza poza świadczenia z pomocy społecznej 17 , w tym rozdziale posłużono się pojęciem form pomocy społecznej jako pojęciem najszerszym. Jednocześnie trudno nie dostrzec, że katalog świadczeń określonych w art. 36 u.p.s. wypełnia w większości katalog form pomocy społecznej.
Mędrzycki Radosław, Zasada solidarności społecznej w prawie samorządu terytorialnego, Opublikowano: WKP 2021
W literaturze wyróżnia się również pojęcie świadczenia społecznego, którego częścią są świadczenia z pomocy społecznej 22 oznaczające „wszelkie środki pieniężne, dobra materialne i usługi, które służą zaspokajaniu indywidualnych potrzeb jednostek i rodzin, uzyskiwane bezekwiwalentnie, czyli niebędące bezpośrednim wynagrodzeniem za prace finansowane ze środków publicznych. Odbiorcą świadczeń społecznych jest zawsze jednostka lub gospodarstwo domowe, ale gromadzenie i wydatkowanie środków na ten cel ma wymiar publiczny, odbywa się z udziałem instytucji państwa lub pod ich nadzorem” 23 . Jak wskazano wcześniej, pojęcie świadczeń od pojęcia usług różni to, że te pierwsze adresowane są do zindywidualizowanych osób (zindywidualizowanej rodziny), te drugie zaś – do podmiotu zbiorowego 24 .
Mędrzycki Radosław, Zasada solidarności społecznej w prawie samorządu terytorialnego, Opublikowano: WKP 2021
W ustawie o pomocy społecznej zastosowano podział świadczeń na świadczenia pieniężne i niepieniężne. Kryterium to jako jedno z przyjmowanych w doktrynie ma więc charakter normatywny. Mimo względnej jego prostoty należy zauważyć, że cechuje się ono umownością, ponieważ znaczenie świadczenia niepieniężnego i pieniężnego odnosi się do transferów pieniężnych, nie zaś do tego, czy świadczenie kosztuje. Należy bowiem pamiętać, że także te świadczenia, które przez ustawodawcę zostały zakwalifikowane do grupy świadczeń niepieniężnych, mogą być wyrażone w pieniądzu (tzn. kosztują określoną liczbę pieniędzy). Warto też nadmienić, że odpowiadając na potrzeby określonych badań, przedstawiciele doktryny tworzą różne podziały świadczeń 30 . Można ogólnie skonstatować, że niezależnie od nich świadczenia, czy szerzej: formy pomocy społecznej, „wyrażają świadomość istnienia licznych potrzeb socjalnych najuboższych członków społeczeństwa” 31
Kołaczkowski Bartosz, Ratajczak Małgorzata, Pomoc społeczna. Wybrane instytucje pomocy rodzinie i dziecku, LEX 2013
W polskiej literaturze przedmiotu wyróżnia się ubóstwo absolutne (bezwzględne) oraz ubóstwo względne (relatywne) 6 . To pierwsze określa się jako stan warunków bytowych, który uniemożliwia lub w istotnym stopniu utrudnia realizację podstawowych funkcji życiowych 7 . A. Giddens podaje, że pojęcie ubóstwa absolutnego opiera się na pojęciu minimum życiowego – elementarnych warunków, jakie muszą być spełnione, aby jednostka mogła przetrwać fizycznie i zachować zdrowie 8 . Ubóstwo absolutne dotyczy ludzi, którzy są pozbawieni podstawowych środków, takich jak wystarczająca ilość pożywienia, schronienie i ubranie. Pojęcie ubóstwa bezwzględnego ma zastosowanie uniwersalne. Uważa się, że norma odpowiadająca minimum życiowemu jest mniej więcej taka sama dla wszystkich ludzi w podobnym wieku i o podobnej kondycji fizycznej, bez względu na to, gdzie żyją. O każdym, kto żyje w warunkach niespełniających tej uniwersalnej normy, można powiedzieć, że żyje w ubóstwie 9 .
Kołaczkowski Bartosz, Ratajczak Małgorzata, Pomoc społeczna. Wybrane instytucje pomocy rodzinie i dziecku, LEX 2013
Przyczyny ubóstwa są określane w naszej literaturze odmiennie, w zależności od jego rodzaju 16 . Autorzy, którym bliska jest kategoria ubóstwa absolutnego, uważają, że jego przyczyna leży w tych cechach i zachowaniach ludzi, które uniemożliwiają im uzyskanie sukcesu we współzawodnictwie ekonomicznym. Przyczynami tak interpretowanego ubóstwa są zatem: niechęć do ciężkiej pracy, niedostateczne wykształcenie, brak kwalifikacji zawodowych poszukiwanych na rynku pracy, patologie życia rodzinnego, ułomności fizyczne bądź psychiczne, a co za tym idzie pozostawanie bez pracy. Cechy te decydują także o niskich płacach, przy czym sytuację pogarsza często państwo, które przez system świadczeń, zasiłków, regulowanie cen i płac zniechęca ubogich do prób polepszenia swej sytuacji 17 . Zwolennicy koncepcji ubóstwa względnego dopatrują się jego przyczyn w sytuacji gospodarczo-społecznej, która nie uwzględnia potrzeb ludzi, a jedynie ich przydatność dla gospodarki. To rynek generuje bezrobocie oraz nadmierne zróżnicowanie płac w zależności od zawodu, miejsca pracy i gałęzi gospodarki 18 .
Ubóstwo pojawia się w art. 7 expressis verbis jako przyczyna udzielania osobom i rodzinom pomocy społecznej.
Wprost przywołane ubóstwo pojawia się również w kontekście definiowania projektu socjalnego jako zespołu działań mających na celu poprawę sytuacji życiowej osób, rodzin, grup zagrożonych ubóstwem, marginalizacją i wykluczeniem społecznym 29 . Opracowanie takich projektów należy do zadań własnych gminy 30 . Między innymi w oparciu o projekt socjalny może być prowadzona praca socjalna 31 . Projektowanie jest usytuowane w centrum zagadnień pracy socjalnej, gdyż może ono stanowić nową orientację działania, ukierunkowaną na przekształcanie rzeczywistości społecznej 32 . Jako działanie mające na celu przekształcanie rzeczywistości społecznej projekt powinien powstawać jako odpowiedź na potrzeby klientów środowiska, w którym zatrudniony jest pracownik socjalny. Zakłada się również, że projekt socjalny powinien być działaniem skutecznym, co wynika z założeń prakseologicznych 33 . Również sama praca socjalna powinna być skuteczna sama w sobie. Wpisują się w nią cztery cele: ratowniczy, kompensacyjny, protekcyjny, promocyjny 34 . Szczególnie cel kompensacyjny wyraża się w prawidłowym doborze świadczeń do sytuacji osoby ubogiej.
Ogólna definicja legalna projektu socjalnego nie wskazuje działań, które mieszczą się w tym instrumencie. Te każda gmina projektuje samodzielnie, odpowiednio do swoich potrzeb i możliwości. Rodzaje działań zależą od typu projektu; może on mieć charakter indywidualny, grupowy lub instytucjonalny, odpowiednio kierowany jest do konkretnych osób, grup lub instytucji 35 . Działania muszą być dostosowane do potrzeb lokalnych, są zależne od rodzaju konkretnego projektu, jaki ma być realizowany, i od grupy docelowej, do której jest on kierowany. Projekt taki może przewidywać powołanie do życia spółdzielni socjalnej, stąd prowadzone tutaj rozważania powiązać należy z zaprezentowanymi w rozdziale dotyczącym ekonomii społecznej.
Do zadań samorządu województwa należy między innymi rozpoznawanie przyczyn ubóstwa oraz opracowywanie regionalnych programów pomocy społecznej wspierających samorządy lokalne w działaniach na rzecz ograniczania tego zjawiska 36 .
Natomiast do zadań pracownika socjalnego należy w szczególności współpraca i współdziałanie z innymi specjalistami w celu przeciwdziałania oraz ograniczania patologii i skutków negatywnych zjawisk społecznych, a także łagodzenie skutków ubóstwa 37 .
Oprócz wskazania ubóstwa w przepisach expressis verbis cała ustawa o pomocy społecznej „nasiąknięta” jest nawiązaniami do problematyki go dotyczącej. Na przykład art. 15, normujący, na czym w szczególności polega pomoc społeczna, wskazuje na przyznawanie i wypłacanie przewidzianych ustawą świadczeń, a przecież wiąże się to z wystąpieniem między innymi ubóstwa, a przywołane w niniejszym przepisie analiza i ocena zjawisk rodzących zapotrzebowanie na świadczenia z pomocy społecznej również odnoszą się do analizowanej problematyki. Kluczowe znaczenie dla dalszych rozważań ma oczywiście art. 8 u.p.s., który pozwala na wyinterpretowanie, jak ustawodawca na gruncie ustawy o pomocy społecznej w punkcie wyjścia postrzega wystąpienie ubóstwa.
