Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Stec Mirosław (red.), Podmiotowość samorządu terytorialnego a zakres jego zadań i kompetencji,  WKP 2020

Jednym z zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym jest kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu (art. 17 ust. 1 pkt 16 u.p.s.).

Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy, dokonując wykładni przywołanego przepisu, stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 16 u.p.s., do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy kierowanie osób spełniających kryteria ustalone w ustawie i przepisach wykonawczych do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu. W normie tej jest mowa wyłącznie o domu pomocy społecznej, a nie o jakiejkolwiek innej placówce pobytowej świadczącej usługi na rzecz przebywających w niej osób fizycznych. Szczegółowe regulacje dotyczące domów pomocy społecznej zawierają przepisy zamieszczone w dziale II w rozdziale 2 u.p.s. (art. 54–66). Finansowanie ze środków publicznych kosztów pobytu osób w różnych placówkach udzielających świadczeń z zakresu pomocy społecznej musi być zgodne z całokształtem uregulowań dotyczących zasad i sposobu udzielania osobom fizycznym tych świadczeń oraz ich finansowania, postrzeganych w kontekście systemu pomocy społecznej, jako całości ¹⁹ .

Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Stec Mirosław (red.), Podmiotowość samorządu terytorialnego a zakres jego zadań i kompetencji,  WKP 2020

Z unormowań ustawy o pomocy społecznej wynika, że domy pomocy społecznej mogą prowadzić, po uzyskaniu zezwolenia wojewody właściwego ze względu na położenie domu

Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Stec Mirosław (red.), Podmiotowość samorządu terytorialnego a zakres jego zadań i kompetencji,  WKP 2020

Regulacja przepisu art. 54 u.p.s. wskazuje na krąg podmiotów, które mogą być skierowane i umieszczone w domach pomocy społecznej. Z przepisu tego wynika, iż przesłankami wydania decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej są: konieczność zapewnienia całodobowej opieki nad osobą, która ma być umieszczona w placówce z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności; gdy ze względów określonych powyżej nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu; oraz gdy osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych ²¹ .

Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Stec Mirosław (red.), Podmiotowość samorządu terytorialnego a zakres jego zadań i kompetencji,  WKP 2020

Umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby spełniającej przesłanki do korzystania z takiej formy pomocy następuje dwuetapowo, w pierwszej kolejności wydawana jest decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej, a następnie – o umieszczeniu w nim. W konsekwencji wydania tych dwóch decyzji wydawana jest decyzja o odpłatności. Dwuetapowość postępowania administracyjnego w realizacji zadania, jakim są domy pomocy społecznej, powoduje, że co do zasady w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o umieszczeniu zainteresowanego w domu pomocy społecznej nie jest badana kwestia prawidłowości wskazania konkretnego domu pomocy społecznej, do którego nastąpiło skierowanie. Organ umieszczający jest związany decyzją organu kierującego ²² .

Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Stec Mirosław (red.), Podmiotowość samorządu terytorialnego a zakres jego zadań i kompetencji,  WKP 2020

(…) art. 54 ust. 2 u.p.s. co do zasady nakazuje skierowanie osoby do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, to jednak z uwagi na zamieszczony w tym przepisie zapis „chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej” należy przyjąć, że w szczególnie uzasadnionych okolicznościach ustawodawca dopuszcza możliwość wydania decyzji kierującej daną osobę do danego typu domu pomocy społecznej, który nie jest zlokalizowany jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej ²⁵ . Przy ocenie, jakie okoliczności sprawy mogą decydować o wyłączeniu powołanej zasady, należy się kierować unormowaniem art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s., które wskazuje na zakres usług świadczonych przez domy pomocy społecznej, stanowiąc jednocześnie, że zakres tych usług musi odpowiadać indywidualnym potrzebom osób w nich przebywających (art. 55 ust. 1), ze szczególnym uwzględnieniem wolności, intymności, godności i poczucia bezpieczeństwa mieszkańców domu pomocy społecznej oraz stopnia ich fizycznej i psychicznej sprawności (art. 55 ust. 2). Oznacza to, że organ pomocy społecznej, dokonując wyboru domu pomocy społecznej, do którego skierowana ma być osoba wymagająca całodobowej opieki, zobowiązany jest brać pod uwagę nie tylko typ domu pomocy społecznej, czas oczekiwania na miejsce w tym domu i zakres świadczonych w nim usług, ale także jej indywidualne potrzeby ²⁶ .

Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Stec Mirosław (red.), Podmiotowość samorządu terytorialnego a zakres jego zadań i kompetencji,  WKP 2020

Organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej jest organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Determinujące z perspektywy gminy i obciążeń związanych z realizacją omawianego zadania jest więc ustalenie miejsca zamieszkania osoby w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia miejsca zamieszkania, a wobec tego konieczne jest odniesienie się do aktu prawnego, który pojęcie to wyjaśnia. Jest nim ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny ^27.

Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Stec Mirosław (red.), Podmiotowość samorządu terytorialnego a zakres jego zadań i kompetencji,  WKP 2020

 (…) ustalenie gminy właściwej do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej determinuje właściwość organu do wydawania wszystkich kolejnych decyzji związanych z umieszczeniem, odpłatnością i pobytem w domu pomocy społecznej. Z przepisu art. 101 ust. 6 u.p.s. wynika, że gmina, która spowodowała skierowanie osoby do domu pomocy społecznej, pozostaje właściwa we wszystkich sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej dla tej osoby, a w tym z całą pewnością w sprawach zmiany domu pomocy społecznej objętego skierowaniem na inny ³³ . Jak przyjmuje się w orzecznictwie, decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej dopóty zachowuje znaczenie kształtujące właściwość organu pomocy społecznej, dopóki pozostaje w obrocie prawnym ³⁴ .

Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Stec Mirosław (red.), Podmiotowość samorządu terytorialnego a zakres jego zadań i kompetencji,  WKP 2020

W uzasadnieniu do nowelizacji ustawy o pomocy społecznej, która nastąpiła na mocy ustawy z 19.07.2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego ³⁶ , wyjaśnia się, że stroną decyzji o odpłatności powinien być, co do zasady, jedynie mieszkaniec domu. Na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. w przypadku ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej przez osoby określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. wysokość ponoszonej przez nich odpłatności jest ustalana w umowie zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej. Forma umowy wyklucza w tym przypadku wydanie decyzji. Natomiast odmowa podpisania umowy z gminą, w sytuacji gdy doszło do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego i ustalenia dochodu osoby zobowiązanej, będzie skutkowała wydaniem przez gminę decyzji o odpłatności ³⁷ .

Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Stec Mirosław (red.), Podmiotowość samorządu terytorialnego a zakres jego zadań i kompetencji,  WKP 2020

Należy zgodzić się ze stanowiskiem doktryny, że zasady ustalania opłat za pobyt w domu pomocy społecznej wynikające z unormowań ustawy o pomocy społecznej starają się uwzględniać obowiązki władz publicznych nieodpłatnego zaspokajania potrzeb bytowych obywateli, ekonomiczne możliwości zakładu i prowadzącej go jednostki samorządu terytorialnego oraz idee i cele pomocy społecznej ⁴³ .

Nitecki Stanisław, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Oficyna 2008

Domy pomocy społecznej należą do najstarszych form pomocy społecznej, przy czym nie zawsze nosiły taką nazwę, gdyż określane były takimi pojęciami, jak przytułki czy ochronki. Dom pomocy społecznej to jednostka organizacyjna pomocy społecznej świadcząca całodobową opiekę z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności osobie niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Należy zaznaczyć, że do domu pomocy społecznej nie są kierowane osoby wymagające wzmożonej opieki medycznej, ponieważ te osoby są kierowane do zakładu opiekuńczo-leczniczego lub placówki pielęgnacyjno-opiekuńczej ⁶⁵³ . W świetle obowiązujących regulacji prawnych można wyodrębnić domy pomocy społecznej oraz rodzinne domy pomocy. Przy uwzględnieniu kryterium przeznaczenia, domy pomocy społecznej dzieli się na domy dla osób w podeszłym wieku, osób przewlekle somatycznie chorych, osób przewlekle psychicznie chorych, dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie, dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie oraz dla osób niepełnosprawnych fizycznie. Wskazany podział nie ma charakteru zamkniętego, a zatem jeden dom pomocy społecznej może być przeznaczony dla kilku kategorii adresatów, jedynie regulamin organizacyjny takiego domu musi taką możliwość przewidywać ⁶⁵⁴ .

Nitecki Stanisław, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Oficyna 2008

Skorzystanie z domu pomocy jest publicznym prawem podmiotowym ⁶⁵⁶ , jednakże prawo to przysługuje wówczas, gdy rodzina nie jest w stanie zapewnić osobie opieki we własnym zakresie, jak również świadczone przez gminę usługi opiekuńcze są już niewystarczające. Osoba ma prawo do ubiegania się o umieszczenie w odpowiednim typie domu pomocy społecznej, zlokalizowanym jak najbliżej miejsca zamieszkania. W przypadku gdy przewidywany termin umieszczenia w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania przekracza trzy miesiące, wówczas za zgodą tej osoby kieruje się ją do domu tego samego typu zlokalizowanego najbliżej dotychczasowego miejsca zamieszkania, w którym przewidywany czas oczekiwania nie przekracza trzech miesięcy. Natomiast gdy osoba bezwzględnie wymaga umieszczenia w domu pomocy społecznej, a nie wyraża na to zgody lub po umieszczeniu w domu wycofuje wcześniejszą zgodę, należy bezzwłocznie zawiadomić właściwy sąd.

Nitecki Stanisław, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Oficyna 2008

Dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb przebywających w nim osób. Przy realizacji tych usług dom jest obowiązany uwzględniać w szczególności: wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa jego mieszkańców oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności. Domy świadczą usługi na poziomie obowiązującego standardu usług podstawowych. W ramach tych usług można wyodrębnić usługi zaspokajające potrzeby bytowe oraz usługi opiekuńcze i wspomagające ⁶⁵⁷ . Wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki oraz zaspokajaniem niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych w całości pokrywa dom. Placówka umożliwia także korzystanie przebywającym w nim mieszkańcom ze świadczeń zdrowotnych i pokrywa opłaty ryczałtowe i częściową odpłatność za świadczenia medyczne, jak również sprawienie pogrzebu zgodnie z wyznaniem zmarłego. Nadto dom może pokrywać wydatki ponoszone na niezbędne usługi pielęgnacyjne w zakresie wykraczającym poza uprawnienia wynikające z przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia.

Nitecki Stanisław, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Oficyna 2008

Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, przy czym należy zauważyć, że inaczej odpłatność tę ponoszą osoby skierowane do domu pomocy społecznej przed 1 stycznia 2004 r., a inaczej skierowane po tej dacie. W przypadku pierwszej grupy, osoby te ponoszą odpłatność w wysokości określanej w decyzji podmiotu prowadzącego dom według reguł obowiązujących w ustawie o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r. ⁶⁵⁸ , natomiast w przypadku drugiej grupy osoby te ponoszą odpłatność w wysokości określanej w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez gminę, z której pochodzą. Jednocześnie gmina może zawrzeć umowę ze wstępnymi i zstępnymi osób przebywających w domu, celem partycypowania w tych kosztach. Jednocześnie wprowadzono nowe rozwiązanie umożliwiające wnoszenie opłaty za pobyt w domu przez inną niewymienioną powyżej osobę ⁶⁵⁹ . Gmina pokrywa tę część wysokości kosztów pobytu w domu pomocy jednostce samorządu terytorialnego prowadzącej dany dom, której osoba skierowana i jej rodzina, jak również inne osoby, nie są w stanie pokryć. W regulacjach tych uzewnętrznia się zasada pomocniczości.