Kołaczkowski Bartosz, Ratajczak Małgorzata, Pomoc społeczna. Wybrane instytucje pomocy rodzinie i dziecku, LEX 2013
W nauce polskiej najczęściej formułowane są dwa określenia ubóstwa 2 :
Definicje te zwracają uwagę na istnienie w społeczeństwie uznawanego poziomu potrzeb, do którego odnosi się uzyskiwany dochód. Jego niewystarczający poziom oznacza przejściowe bądź trwałe ubóstwo jednostki, rodziny lub większej grupy społecznej 3 . Element braku środków materialnych dostatecznych do życia podkreślany jest także w zagranicznych opracowaniach na temat biedy. Prostą i trafną definicję tego pojęcia proponuje np. M. Berg-Weger. Zdaniem tej autorki, bieda jest skomplikowanym politycznym, ekonomicznym i społecznym problemem, jednak co do istoty oznacza ona „brak wystarczających środków do odpowiedniego życia” 4 . Badaczka podkreśla też, że biedy nie można rozpatrywać tylko w aspekcie stereotypów, np. bezdomnego mężczyzny – grupami podwyższonego ryzyka życia w biedzie są bowiem kobiety, osoby ras innych niż biała, ludzie starsi i dzieci. Bieda to szerokie i trudno definiowalne pojęcie nie tylko w polskich realiach społeczno-politycznych. Zakres biedy obejmuje bowiem sytuacje od „braku możliwości jedzenia i życia bez popadania w długi” po „możliwość kupowania rzeczy, które są rzeczywiście niezbędne, ale brak wystarczających środków dla kupowania rzeczy, których posiadanie inni uznają za naturalne” 5 .
Kołaczkowski Bartosz, Ratajczak Małgorzata, Pomoc społeczna. Wybrane instytucje pomocy rodzinie i dziecku, LEX 2013
W polskiej literaturze przedmiotu wyróżnia się ubóstwo absolutne (bezwzględne) oraz ubóstwo względne (relatywne) 6 . To pierwsze określa się jako stan warunków bytowych, który uniemożliwia lub w istotnym stopniu utrudnia realizację podstawowych funkcji życiowych 7 . A. Giddens podaje, że pojęcie ubóstwa absolutnego opiera się na pojęciu minimum życiowego – elementarnych warunków, jakie muszą być spełnione, aby jednostka mogła przetrwać fizycznie i zachować zdrowie 8 . Ubóstwo absolutne dotyczy ludzi, którzy są pozbawieni podstawowych środków, takich jak wystarczająca ilość pożywienia, schronienie i ubranie. Pojęcie ubóstwa bezwzględnego ma zastosowanie uniwersalne. Uważa się, że norma odpowiadająca minimum życiowemu jest mniej więcej taka sama dla wszystkich ludzi w podobnym wieku i o podobnej kondycji fizycznej, bez względu na to, gdzie żyją. O każdym, kto żyje w warunkach niespełniających tej uniwersalnej normy, można powiedzieć, że żyje w ubóstwie 9 .
Drugim rodzajem ubóstwa jest ubóstwo względne (relatywne). E. Tarkowska stwierdza, iż pojęcie tego ubóstwa uwzględnia specyfikę danego społeczeństwa i właściwe mu, uwarunkowane społecznie i kulturowo, potrzeby i sposoby ich zaspokajania 10 . Miarą ubóstwa relatywnego jest odsetek (najczęściej 50%, niekiedy 40% lub 60%) średnich wydatków (lub dochodów) ogółu gospodarstw domowych w danym kraju. Gdy ubóstwo relatywne ustalone jest na poziomie 50%, do biednych zaliczane są rodziny (lub gospodarstwa domowe), których wydatki stanowią co najwyżej połowę przeciętnych wydatków gospodarstw domowych w całym kraju 11 . Ubóstwo relatywne, jak pisze J. Auleytner, jest sytuacją względnego braku środków na utrzymanie 12 .
Kołaczkowski Bartosz, Ratajczak Małgorzata, Pomoc społeczna. Wybrane instytucje pomocy rodzinie i dziecku, LEX 2013
Według ekspertów EWG, przyczynami ubóstwa są: bezrobocie, bezdomność, brak wykształcenia, brak komunikacji społecznej, niewłaściwa i niewystarczająca ochrona socjalna, nadmierne zadłużenie rodzin, odrzucenie pozytywnego modelu rodziny, nieodpowiednie i niewystarczające środki przeznaczone dla ludzi starych 21 . J. Auleytner podkreśla, iż w Polsce głównych przyczyn ubóstwa należy doszukiwać się w wysokim poziomie bezrobocia oraz w przyjętej postawie (stylu życia) samych ubogich 22 . Analiza danych zawartych w raportach GUS wykazuje, że głębokie ubóstwo od wielu lat jest przede wszystkim związane z bezrobociem oraz wielodzietnością 23 . I tak np. w 2005 r. wśród gospodarstw domowych, w których skład wchodziła przynajmniej jedna osoba bezrobotna, stopa ubóstwa skrajnego wynosiła ok. 27%, podczas gdy wśród gospodarstw, w których nie było osób bezrobotnych – ok. 9%. W 2011 r. proporcja ta wynosiła odpowiednio 12,5% oraz 5%. W kontekście wielodzietności warto zauważyć, że w 2005 r. poniżej minimum egzystencji żyło ok. 44% osób w rodzinach z czworgiem i większą liczbą dzieci na utrzymaniu, w 2011 r. odsetek ten wynosił 24% w sytuacji, gdy wśród małżeństw bez dzieci na utrzymaniu poniżej granicy ubóstwa skrajnego żyło ledwie 1,7% osób. Wnioski wypływające z powyższych danych są jednoznaczne – poza oczywistymi przyczynami ubóstwa ukazują one:
Wnikliwa analiza danych GUS wykazuje ponadto, że okres spadku zagrożenia skrajnym ubóstwem niestety mamy już za sobą. Przeciętne zagrożenie ubóstwem skrajnym w 2011 r. znacząco się bowiem zwiększyło w stosunku do 2010 r. (6,7% wobec 5,7%). Pogłębiający się w skali całej Unii Europejskiej kryzys gospodarczy pozwala sądzić, że problemy ubóstwa będą się w Polsce w najbliższych latach szybko powiększać, co nakłada szczególną odpowiedzialność na osoby mające wpływ na kształt systemu pomocy społecznej 24 .
Nie ulega wątpliwości, że ubóstwo powstaje nieraz również z winy samych osób dotkniętych tym problemem. Na ubóstwo narażeni są bowiem ludzie o niskim poziomie wykształcenia, nadużywający alkoholu lub narkotyków, często uchylający się od pracy. Ze względu na kryterium przyczyny ubóstwa w polskiej doktrynie wyróżnia się dwie podstawowe kategorie tego stanu 25 :
Kołaczkowski Bartosz, Ratajczak Małgorzata, Pomoc społeczna. Wybrane instytucje pomocy rodzinie i dziecku, LEX 2013
Minimum socjalne oraz minimum egzystencji mają postać określonych ilościowo i wartościowo koszyków, które są zbudowane na podstawie norm odpowiadających danym grupom potrzeb 33 .
Minimum socjalne wyznacza minimum niedostatku 34 . Jak podkreśla S. Golinowska, minimum socjalne nie jest kategorią ubóstwa; jest natomiast kategorią wskazującą na niezbędny poziom konsumpcji warunkujący uczestnictwo społeczne oraz integrację społeczną, która wymaga zaspokojenia licznych potrzeb podstawowych 35 . To znajduje odzwierciedlenie w zawartości koszyka dóbr i usług wskazanych jako zasadnicze do zaspokojenia potrzeb na poziomie minimum socjalnego. W koszyku minimum socjalnego znajdują się więc dobra nie tylko służące zaspokojeniu potrzeb egzystencjalnych (żywność, odzież i obuwie, mieszkanie, ochrona zdrowia czy higiena), ale także potrzebne do wykonywania pracy (transport lokalny i łączność), kształcenia (oświata i wychowanie dzieci), utrzymywania więzi rodzinnych i kontaktów towarzyskich oraz skromnego uczestnictwa w kulturze 36 . Minimum socjalne daje informację o zarobkach, które umożliwiają normalne, chociaż skromne, życie w społeczeństwie; ludzi żyjących poniżej poziomu dochodu wyznaczonego przez minimum socjalne traktuje się jako znajdujących się w sferze ryzyka, tj. zagrożonych ubóstwem 37 . Minimum socjalne traktowane jest jako wyznacznik, poniżej którego zaczyna się ubóstwo 38 .
Kołaczkowski Bartosz, Ratajczak Małgorzata, Pomoc społeczna. Wybrane instytucje pomocy rodzinie i dziecku, LEX 2013
Minimum egzystencji, zwane również niekiedy minimum biologicznym, stanowi dolne kryterium ubóstwa, istotnie różniąc się od minimum socjalnego 39 . Zakres i poziom zaspokajania potrzeb według minimum egzystencji wyznacza granicę, poniżej której występuje biologiczne zagrożenie życia oraz rozwoju psychofizycznego człowieka. W koszyku minimum egzystencji uwzględniono jedynie te potrzeby, które nie mogą być odłożone w czasie (poniżej tej granicy następuje degradacja biologiczna jednostki 40 ). Grupami potrzeb o największym znaczeniu w tym koszyku są oczywiście artykuły żywnościowe oraz potrzeby mieszkaniowe. Potrzeba utrzymania więzi społecznych, istotna w minimum socjalnym, w tej kategorii nie jest uwzględniana. W związku z tym potrzeby w dziedzinie wypoczynku, transportu i łączności (dojazdy do pracy) czy udziału w kulturze nie należą do tego koszyka 41 . Prawo do minimalnego poziomu egzystencji jest obecnie uznawane za podstawowe prawo każdego człowieka bez względu na jego cechy, przynależność narodową i społeczną, religijną i polityczną 42 . Prawo do minimalnego poziomu egzystencji jest traktowane na równi z prawem do wolności; z tego powodu prawo to stało się elementem politycznych i socjalnych praw człowieka, znajdujących swe miejsce w deklaracjach organizacji międzynarodowych i międzynarodowym ruchu na rzecz realizacji praw człowieka 43 .
Za ustawową granicę ubóstwa uważa się kwotę dochodu, która na mocy obowiązującego prawa nadaje obywatelowi uprawnienia do ubiegania się o przyznanie świadczenia pieniężnego w ramach pomocy społecznej 44 . Wysokość tego dochodu jest zmienna i kształtuje się pomiędzy ubóstwem egzystencjalnym a socjalnym. Ludzi mających dochody poniżej poziomu określanego na podstawie ustawy uważa się za biednych i uprawnionych do uzyskania wsparcia.
Za miarę ubóstwa relatywnego w Polsce przyjmuje się połowę średnich wydatków ogółu gospodarstw domowych. Miara ta jest najczęściej stosowana w krajach OECD. Nie wszystkie kraje przyjmują kryterium 50%, w niektórych stosuje się odpowiednio 60% lub 40% przeciętnych wydatków na jedną osobę za ostatni rok 45 .
Stosunkowo mało popularna w Polsce jest miara tzw. ubóstwa subiektywnego. Określa się ją, biorąc pod uwagę opinię wyrażoną przez przedstawicieli badanych gospodarstw dotyczącą ich potrzeb w zakresie dochodów. Ta kategoria dochodów odpowiada mniej więcej poziomowi dochodów deklarowanych przez respondentów jako ledwie wystarczające 46 .
Zamykając refleksje związane z ubóstwem, warto podkreślić, że podstawowa polska regulacja z dziedziny pomocy społecznej – ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) stawia ubóstwo na pierwszym miejscu wśród przyczyn udzielania wsparcia społecznego (art. 7 pkt 1 u.p.s.). Nie stało się tak bez przyczyny – ustawodawca zdaje sobie bowiem sprawę z negatywnych konsekwencji społecznych, jakie przynosi zjawisko ubóstwa, i z konieczności przeciwdziałania jego skutkom.
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne, Opublikowano: WKP 2012
Artykuł 2 ust. 1 u.p.s. definiuje pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa, mającej na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W administracji świadczącej motywacje dostarczania świadczeń mogą być różne. W pomocy społecznej impulsem do działań jest sytuacja kryzysowa. Rola administracji świadczącej nie sprowadza się tu do ciągłego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeb ludności na odpowiednim poziomie, tylko do udzielania doraźnego i ograniczonego wsparcia osobom będącym w sytuacji kryzysowej. Funkcja świadcząca uaktywnia się wówczas, gdy jednostka (rodzina) przestaje być samowystarczalna, a więc uzasadnieniem tej aktywności jest zasada pomocniczości.
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne, Opublikowano: WKP 2012
Druga przesłanka udzielenia pomocy, bezpośrednio wynikająca z zasady pomocniczości, polega na niemożliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Samodzielność potencjalnych świadczeniobiorców ustawodawca sprowadza do wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Przyznanie świadczeń nie może być uzależnione wyłącznie od trudnych warunków materialnych osoby zainteresowanej, ale powinno być uzasadnione również jej nieporadnością bądź nieskutecznością działań 381 . Pomoc społeczna jest udzielana, kiedy jednostka (rodzina) nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości, bo ich nie ma lub gdy nie potrafi z nich zrobić użytku. W pierwszym przypadku wsparcie następuje przez udzielenie świadczenia pieniężnego lub niepieniężnego, w drugim przypadku rola pomocy społecznej polega na wskazaniu podmiotowi sposobów i możliwości wykorzystania własnych środków i uprawnień. Ustawodawca nie definiuje pojęć „uprawnienia”, „zasoby”, „możliwości”, będą one oceniane indywidualnie. Z pewnością chodzi tu o: wartościowe przedmioty, nieruchomości, wierzytelności, możliwości dochodzenia innych świadczeń, a także obowiązki rodzinne, w tym uprawnienia alimentacyjne 382 . Warto w tym miejscu dodać, że ocena wykorzystania własnych uprawnień, zasobów ma swoje granice, np. w postaci możliwości dochodzenia wierzytelności przez osobę będącą w trudnej sytuacji czy celowości lub możliwości spieniężenia wartościowego przedmiotu. Co prawda ustawa nie konkretyzuje tych granic, niemniej w innych regulacjach można znaleźć takie ograniczenia 383 .
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne, Opublikowano: WKP 2012
Zgodnie z zasadą pomocniczości organy administracji powinny ingerować w życie jednostki w sytuacjach trudnych, kryzysowych. Zakres tej ingerencji powinien być określony przepisami prawa. Ustawa o pomocy społecznej wymaga, by rodzaj, forma i rozmiar świadczenia były odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Ważne jest, by odpowiednio dopasować rodzaj pomocy do rzeczywistych potrzeb, w szczególności przyznana pomoc nie może uzależniać beneficjentów, jej świadczenia nie mogą być traktowane jako względnie stałe źródło dochodu. Takie postawy świadczeniobiorców są sprzeczne z zasadą pomocniczości, która kładzie nacisk na samodzielność jednostki, jej aktywność, kreatywność i odpowiedzialność za własny los.
