Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021

Pomoc społeczna udzielana jest ze względu na trudne sytuacje życiowe. Ustawa nie konkretyzuje tych sytuacji, jedynie w art. 7 wymienia najczęstsze powody ich powstawania. Okolicznościami generującymi trudności życiowe są w pierwszej kolejności: ubóstwo, bezrobocie i bezdomność. Pomimo że powody udzielania pomocy społecznej nie są określone w kolejności pierwszeństwa ich uwzględniania, to nie bez przyczyny jako pierwsze zostało wymienione ubóstwo. Jest ono podstawową i jedną z najstarszych przyczyn dobroczynności, a następnie opieki i pomocy społecznej. Ubóstwo oznacza niemożliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych człowieka; to stan, w którym standard życia spada poniżej społecznie akceptowanego minimum. Ubóstwo oznacza również długotrwały brak poczucia bezpieczeństwa wpływający na wiele aspektów życia i jednocześnie poważnie ograniczający możliwości korzystania z przysługujących praw.

Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021

Miarą ubóstwa względnego jest odsetek (najczęściej 50%, czasem 40% lub 60%) średnich wydatków lub dochodów ogółu gospodarstw domowych w danym kraju ⁹⁸ . W uproszczeniu można przyjąć, że zagrożone ubóstwem są osoby (rodziny), których dochody są niższe od połowy średnich dochodów gospodarstw domowych lub które wydają mniej niż połowę przeciętnych wydatków przypadających na gospodarstwo domowe.

Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021

Ubóstwo nie ma definicji ustawowej. Mimo że zostało uznane za główną przesłankę ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej, nie zostało prawnie dookreślone. Wytyczną ustalania jego progów jest koszyk dóbr i usług wskazywanych jako zasadnicze do zaspokojenia potrzeb na poziomie minimum socjalnego. Na tej podstawie określa się próg interwencji socjalnej państwa. Właściwą w tym zakresie procedurę reguluje rozporządzenie ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zakres potrzeb niezbędnych do egzystencji branych pod uwagę przy ustalaniu progu interwencji socjalnej obejmuje wydatki na: żywność, mieszkanie, odzież i obuwie, edukację, ochronę zdrowia i higienę, transport i łączność oraz kulturę, sport i wypoczynek ¹⁰¹ . Ludzi żyjących na granicy minimum socjalnego uznaje się za znajdujących się w sferze ryzyka, tj. zagrożonych ubóstwem, ale jeszcze nie ubogich. Minimum socjalne traktowane jest jako ostrzeżenie przed ubóstwem. Obniżenie standardów życia poniżej minimum socjalnego powoduje wkroczenie w sferę ubóstwa. Normatywnym wyznaczeniem dolnej granicy ubóstwa jest minimum egzystencji, odzwierciedlające zaspokojenie elementarnych potrzeb umożliwiających przeżycie. Minimum egzystencji jest niespełna o połowę niższe od minimum socjalnego.

Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021

Ubóstwo często jest związane z innymi okolicznościami wywołującymi trudne sytuacje życiowe. Do najbardziej znaczących należą dziś niewątpliwie bezrobocie i bezdomność. Zjawiska te są głównie efektem transformacji ustrojowo-gospodarczej w Polsce, w której wyniku został ukształtowany nowy ład społeczny. Są powodem społecznej ekskluzji i głównym źródłem ubóstwa.

Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021

Bezrobocie jest jednym z najważniejszych problemów społecznych. Powoduje obniżenie standardu życia, rezygnację z aspiracji, utratę poczucia godności. Społeczne brzemię bezrobocia jest dotkliwe tym bardziej, że powoduje powstawanie innych obszarów ludzkiej biedy, przyczynia się do powstawania takich zjawisk, jak przemoc i alkoholizm, zakłóca prawidłowe funkcjonowanie rodziny. Wśród świadczeń przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej wiele adresowanych jest do osób bezrobotnych, zwłaszcza pomoc pieniężna i rzeczowa na ekonomiczne usamodzielnienie, która może ułatwić rozpoczęcie działalności gospodarczej czy przekwalifikowanie zawodowe. Za osoby rezygnujące z pracy z powodu sprawowania opieki nad osobą bliską mogą być opłacane składki na ubezpieczenie zdrowotne. Bezrobotnym może być ponadto udzielone wsparcie w postaci różnych zasiłków, biletu kredytowanego, pracy socjalnej i specjalistycznego poradnictwa. Niemniej świadczenia z pomocy społecznej nie stanowią zasadniczego wsparcia dla osób bezrobotnych. Organy i jednostki organizacyjne pomocy społecznej nie są w stanie skutecznie zwalczać bezrobocia i jego źródeł, tym samym koncentrują się raczej na doraźnych formach wsparcia. Zwalczanie zjawisk generujących bezrobocie wymaga zaangażowania państwa i odpowiedniej polityki socjalnej. Warto pamiętać, że wśród zadań własnych gminy ustawodawca w art. 17 ust. 2 pkt 5 u.p.s. wymienia współpracę z powiatowym urzędem pracy w zakresie upowszechniania ofert pracy oraz informacji o wolnych miejscach pracy, upowszechniania informacji o usługach poradnictwa zawodowego i o szkoleniach oraz realizacji Programu Aktywizacja i Integracja, o którym mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021

Brak pracy jest również przyczyną bezdomności. Stanowi ona jeden z największych problemów społecznych we współczesnym świecie. W naukach społecznych bezdomność określa się jako względnie trwałą sytuację człowieka nieposiadającego własnego mieszkania albo w ogóle pozbawionego dachu nad głową ¹⁰⁵ .

Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021

Ochrona rodziny i dziecka może również polegać na zwalczaniu przemocy w rodzinie. Problematyka ta została uregulowana w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, jednakże zakres normowania i charakter wsparcia pozostają w ścisłym związku z pomocą społeczną. Przemoc w rodzinie polega przede wszystkim na umyślnym działaniu i zaniechaniu naruszającym prawa lub dobra osobiste członków rodziny i osób wspólnie zamieszkujących. W szczególności chodzi tu o narażenie tych osób na utratę życia, zdrowia, naruszenie ich godności, nietykalności cielesnej oraz wolności (w tym seksualnej). Przemoc charakteryzuje wyrządzenie szkody na zdrowiu fizycznym i psychicznym drugiej osoby, spowodowanie jej cierpienia i krzywdy moralnej. Osobom dotkniętym przemocą udziela się świadczeń z pomocy społecznej przede wszystkim w formie poradnictwa (psychologicznego i prawnego) oraz interwencji kryzysowej. Istotne znaczenie ma oddzielenie sprawcy przemocy od jej ofiar, stąd też pomoc może polegać na zapewnieniu schronienia w specjalistycznym ośrodku wsparcia lub na zakazaniu kontaktów z pokrzywdzonym oraz na uniemożliwieniu wspólnego korzystania z jednego mieszkania przez sprawcę i ofiary przemocy. Skuteczność udzielanej pomocy mają zapewnić określone obowiązki nałożone na organy administracji publicznej. Jednym z nich jest przyjęcie przez Radę Ministrów Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, określającego działania w zakresie: ochrony i pomocy pokrzywdzonym, oddziaływania korekcyjno-edukacyjnego na sprawców przemocy oraz podnoszenia świadomości społecznej związanej z omawianą problematyką. Tworzenie podobnych programów lokalnych i regionalnych powierzono jednostkom samorządu terytorialnego. Ponadto do ich zadań należy rozwijanie infrastruktury socjalnej ukierunkowanej na przeciwdziałanie przemocy, zwłaszcza przez prowadzenie ośrodków wsparcia i ośrodków interwencji kryzysowej. Należy dodać, że zagadnienia związane ze zwalczaniem przemocy uregulowane są w Kodeksie karnym. Zastosowanie znajdują tu przede wszystkim przepisy normujące przestępstwa znęcania i znęcania ze szczególnym okrucieństwem.

Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021

W ostatniej grupie przesłanek udzielania pomocy społecznej znajdują się zdarzenia nagłe i nieprzewidywalne (zdarzenie losowe, sytuacja kryzysowa, klęska żywiołowa i ekologiczna). Dochodzą one do skutku niezależnie od woli człowieka, powodując stany zagrożenia i uszczerbki na życiu, zdrowiu oraz mieniu (zob. szerzej komentarz do art. 40).

Jak już zaznaczono, okoliczności uzasadniające udzielanie pomocy określone w komentowanym artykule nie stanowią zamkniętego katalogu. Przykładem okoliczności powodującej przyznanie świadczeń, której nie wymieniono w art. 7 u.p.s., może być podeszły wiek uniemożliwiający samodzielne zaspokajanie potrzeb i przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej ¹¹⁵ . Ustawodawca pominął tę przesłankę w komentowanym artykule, niemniej odwołuje się do niej wielokrotnie. Choć w większości przypadków nie używa określenia „podeszły”, to z kontekstu regulacji wynika, że przede wszystkim taki wiek ma na uwadze. Wiek, jako przesłanka udzielenia świadczenia, powoływany jest przy zasiłku stałym, usługach opiekuńczych, usługach ośrodka wsparcia, skierowania do domu pomocy społecznej, pomocy w formie mieszkania chronionego, a także w kontekście funkcjonowania rodzinnych domów pomocy oraz prowadzenia działalności gospodarczej (statutowej) w formie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku. Normatywne wyliczenie wszystkich przyczyn trudnych sytuacji życiowych nie jest możliwe. Jednocześnie ich przykładowe wymienienie wskazuje, jak duży jest zakres oddziaływania pomocy społecznej i jak wiele jest źródeł ludzkich nieszczęść.

Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, LexisNexis 2013

Artykuł 7 stanowi część zasad ogólnych tej ustawy i wskazuje, jakimi przesłankami kierował się ustawodawca, stanowiąc jej przepisy, a ponadto wskazuje, jak przedstawiają się materialnoprawne przesłanki udzielania konkretnych świadczeń z pomocy społecznej. W treści art. 7 zawarty jest przykładowy katalog rodzajów ryzyka, stanowiących zdarzenia natury prawnej lub faktycznej, które ustawodawca uznał za doniosłe z punktu widzenia ich wpływu na przysługiwanie prawa do świadczenia z pomocy społecznej. W art. 7 w zdaniu wstępnym posłużono się sformułowaniami: „pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu”; określono „w szczególności” wskazuje na przykładowość katalogu zawartego w pkt 1-15. Natomiast zwrot „udziela się” zawiera skierowany do organu nakaz podjęcia działania przez udzielenie pomocy społecznej podczas zajścia każdej z okoliczności uzasadnionych dowolnym rodzajem ryzyka. Zgodnie z wykładnią językową organ pomocy społecznej jest obowiązany udzielić odpowiedniego świadczenia z tej pomocy, gdy nastąpi jedna okoliczność, kilka albo wszystkie okoliczności wymienione w art. 7. Zajście co najmniej jednego z rodzajów ryzyka obliguje organ do ustalenia rodzaju pomocy społecznej, której można udzielić. W takich okolicznościach ustalenie ryzyka wymienionego w art. 7 oznacza nakaz oceny stopnia nasilenia tego negatywnego zjawiska społecznego lub przyrodniczego. Wyłącznym probierzem adekwatności natężenia niekorzystnego zjawiska (ryzyka) jest przepis prawa przewidujący materialnoprawne warunki udzielenia świadczenia o oznaczonym albo dopuszczonym przez ustawodawcę przeznaczeniu.