Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne, WKP 2012

Ustawodawca wyraźnie zaznacza, że przedmiotem zainteresowania pomocy społecznej są niezbędne potrzeby ⁴²⁵ (art. 16 ust. 2, art. 39 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 58 ust. 1, art. 119 ust. 1 pkt 6 u.p.s.). I choć w niektórych przepisach nie ma mowy o niezbędności, to nie ulega wątpliwości, że istota pomocy społecznej finansowanej ze środków publicznych sprowadza się do zaspokajania właśnie takich potrzeb. Stwierdzenie, że celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych wskazuje, zdaniem H. Szurgacza, że organy pomocy uruchamiają stosowane działania w sytuacjach, w których zostały zagrożone podstawowe warunki egzystencji człowieka lub też jakość życia obniżyła się poniżej społecznie akceptowanego minimum ⁴²⁶ . W normowaniu potrzeb pojawia się pojęcie prawnie niedookreślone, szacunkowe. Według W. Maciejki niezbędna potrzeba to taka, „bez której nie mogłoby być zachowane minimum standardów bytowania człowieka” ⁴²⁷ . Dalej autor stwierdza, że przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także pełnienie ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienie funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie ⁴²⁸ . Według E. Kuleszy niezbędność powinna być odnoszona do biologicznej egzystencji, a także do zaspokajania różnorodnych potrzeb społecznych ⁴²⁹ .

Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne, WKP 2012

Ocena, czy dana potrzeba powinna być uznana za niezbędną wymaga indywidualnego podejścia. To co w jednym przypadku oceniane jest jako niezgodne z celami pomocy społecznej, w innym może być uznane za niezbędną potrzebę. Wiele interesujących spostrzeżeń w tej kwestii dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 28 maja 1999 r. ⁴³¹ Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie kosztów leczenia w niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej, jeżeli leczenie takie stanowi niezbędną potrzebę życiową ubiegającej się o pomoc osoby. Za dopuszczalną prawnie sąd uznał możliwość przyznania stronie pomocy finansowej na pokrycie kosztów dojazdu do sądu na rozprawę. Uzasadnieniem takiego stanowiska było to, że udział w rozprawie, której wynik mógł spowodować poprawę sytuacji materialnej strony, może być potraktowany jako wykorzystywanie przez stronę możliwości poprawy sytuacji bytowej w drodze własnych działań w rozumieniu art. 4 u.p.s. ⁴³²

Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne, WKP 2012

(…) w orzecznictwie sądu za niezbędną potrzebę bytową nie zostały uznane: spłata zaciągniętego kredytu; sfinansowanie udziału adwokata jako pełnomocnika przed sądem; pokrycie zaległości w opłatach za mieszkanie; spłacenie długu; zakup biletu miesięcznego; uiszczenie opłaty paszportowej; posiadanie telefonu; pokrycie kosztów przekształcenia prawa do lokalu i związanych z tym opłat notarialnych; potrzeby zwierząt domowych; wydatki na naprawy obuwia i dodatki krawieckie, zakup przyborów biurowych, prasy, książki lub biletu do kina; opłaty za radio i telewizję, pocztę; zakup zniczy i kwiatów; wynajęcie firmy ochroniarskiej; zapłata podatku od nieruchomości ⁴³³ .

Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne, WKP 2012

Katalog potrzeb, których zaspokajaniem zajmuje się pomoc społeczna, nie został bezpośrednio sformułowany w ustawie, można go ustalić na podstawie rodzajów świadczeń oraz okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Wśród potrzeb zaspokajanych przez pomoc społeczną należy wymienić podstawowe potrzeby związane z egzystencją, których zaspokojenie może być potrzebne do przeżycia. Chodzi to o potrzebę zaspokojenia głodu, posiadania odzieży, a w dalszej kolejności również schronienia i pochówku. Warto dodać, że zakres potrzeb niezbędnych do egzystencji, branych pod uwagę przy ustalaniu progu interwencji socjalnej, obejmuje wydatki na: żywność, mieszkanie, odzież i obuwie, edukację, ochronę zdrowia i higienę, transport i łączność oraz kulturę, sport i wypoczynek ⁴³⁴ . Oprócz podstawowych potrzeb egzystencjalnych pomoc społeczna zaspokaja potrzeby w zakresie opieki, wychowania, integracji i przystosowania, poczucia bezpieczeństwa, ochrony macierzyństwa i wielodzietności, ochrony ofiar handlu ludźmi. Przez świadczenia rzeczowe i finansowe zaspokajane są indywidualne potrzeby beneficjentów, takie jak np. brak opału, leków, żywności, sprzętu rehabilitacyjnego, konieczność przeprowadzenia drobnych remontów i in.

Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne, WKP 2012

(…) zakres i stopień zaspokojenia potrzeb przez administrację świadczącą. Ilość potrzeb człowieka jest nieograniczona, po zaspokojeniu jednych pojawiają się kolejne. Nieustanny wzrost potrzeb można tłumaczyć przyczynami obiektywnymi, takimi jak zmiany demograficzne, wzrost liczby ludzi starych, postęp techniczny, oraz względami subiektywnymi, tj. stopniowym rozbudzaniem potrzeb w miarę ich zaspokajania, a także upowszechnianiem się znamion postępu cywilizacyjnego ludzkości ⁴³⁶ . Państwo nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb obywateli, a próby podejmowane w tym kierunku nieuchronnie prowadzą do kryzysu, czego najlepszym przykładem jest państwo opiekuńcze. Zakres i stopień zaspokojenia jest zróżnicowany w poszczególnych sferach administracji świadczącej. Pomoc społeczna jest tym obszarem, w którym zaspokojenie wszystkich potrzeb rzeczywistych i potencjalnych świadczeniobiorców jest niemożliwe i w którym trudno o zadowolenie z działań administracji. Przyczyny takiego stanu rzeczy są różne – od braku środków na pomoc, poprzez niską efektywność administracji, wysokie wskaźniki ubóstwa i bezrobocia, a skończywszy na roszczeniowych postawach świadczeniobiorców, ich niechęci do aktywizacji i żądaniach zaspokojenia wręcz absurdalnych potrzeb. Należy również zaznaczyć, że niektóre potrzeby, nawet uzasadnione, nie są ujawniane ze względu na poczucie wstydu i społecznej stygmatyzacji. Wśród osób niekorzystających z pomocy nie brakuje negatywnych opinii na jej temat. Świadczeniobiorcy postrzegani są niejednokrotnie jako osoby wywodzące się ze środowisk patologicznych, prezentujące wyuczoną bezradność, niemające elementarnego poczucia społecznej sprawiedliwości.

Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne, WKP 2012

Godność jest istotą człowieczeństwa ⁴³⁹ , jest dobrem osobistym podlegającym szczególnej ochronie. Konstytucja RP w art. 30 określa przyrodzoną i niezbywalną godność jako źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Konstytucyjna zasada godności jest wyznacznikiem rozwoju praw człowieka, pełniąc jednocześnie rolę wzorca, ideału, do którego powinien dążyć ustawodawca ⁴⁴⁰ . Godność jest wartością fundamentalną dla całego porządku prawnego. Ma charakter naturalny i pierwotny w stosunku do państwa, co implikuje jej respektowanie przez ustawodawcę i organy władzy. Działania organów powinny uwzględniać autonomię jednostki i jej dążenie do samorealizacji. Przesłanką tak rozumianej godności jest między innymi zapewnienie minimum socjalnego, umożliwiającego jednostce samodzielne funkcjonowanie w społeczeństwie oraz stworzenie szans na rozwój jej osobowości ⁴⁴¹ . Cele takie powinien realizować system pomocy społecznej, poprzez który państwo powinno zapewnić godne życie osobom będącym w trudnych sytuacjach, spychanym na margines społeczny.

Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne, WKP 2012

Najważniejszym skutkiem udzielonej pomocy powinna być realna poprawa sytuacji życiowej i uniezależnienie się od pomocy. Pod tym względem można mówić o realizacji kolejnego celu administracji świadczącej. Niemniej często udzielenie pomocy nie sprowadza się do znaczącego polepszenia warunków i perspektyw życiowych, a do krótkotrwałego zaspokojenia podstawowych potrzeb, a w skrajnych przypadkach do przeżycia.

Nitecki Stanisław, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Oficyna 2008

Zasiłek celowy należy do klasycznych form działania pomocy społecznej. Mocą tego świadczenia organ administracji zaspokaja ściśle określoną niezbędną potrzebę ⁶³¹ . Winna ona występować wówczas, gdy o jej zaspokojenie ubiega się osoba czy rodzina, co oznacza, że za pomocą tego świadczenia nie powinny być zaspokajane potrzeby potencjalne, czyli takie, które zaspokojenia będą wymagały w przyszłości ⁶³² .

Nitecki Stanisław, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Oficyna 2008

Wysokość zasiłku celowego z zasady nie jest określana w regulacjach prawnych, ponieważ w tym zakresie ustawodawca pozostawia organom administracji możliwość dopasowania wysokości przyznawanej pomocy do faktycznych potrzeb i możliwości, jednakże występują także odmienne regulacje. Jedna z nich polega na tym, że określana jest maksymalna wysokość przyznawanego świadczenia, a rzadziej przepis prawa określa wysokość tego świadczenia ⁶³⁴ .

Nitecki Stanisław, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Oficyna 2008

Zasiłek celowy służy zaspokojeniu niezbędnej potrzeby ⁶³⁵ , którą zgłosiła osoba bądź rodzina potrzebująca pomocy, z tego też powodu świadczenie to winno stanowić zadanie gminy jako tego podmiotu, który jest najbliżej danej osoby czy rodziny. Regulacje prawne w tym zakresie przewidują jednakże odmienne rozwiązania i świadczenie to częstokroć realizowane jest jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Przyjęcie takiego rozwiązania skutkuje tym, że organy pomocy społecznej wielokrotnie nie są w stanie zabezpieczyć odpowiednich środków na ich realizację, zwłaszcza że świadczenia te często przyznawane są jedynie w sytuacjach wyjątkowych, sporadycznie występujących.

Nitecki Stanisław, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Oficyna 2008

(…) zasiłek celowy nie posiada statusu publicznego prawa podmiotowego i przyznawany jest z zasady w ramach uznania administracyjnego, a w połączeniu z pojęciami niedookreślonymi skutkuje tym, że osoby ubiegające się o to świadczenie mają słabą pozycję prawną przy ubieganiu się o jego przyznanie. Wskazane zróżnicowanie wynika z tego, że część zasiłków celowych jest zadaniem własnym gminy o charakterze obowiązkowym (zasiłek celowy), z kolei zasiłek celowy przyznawany osobie czy rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego bądź w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej, a zasiłek celowy specjalny jest zadaniem własnym gminy o charakterze nieobowiązkowym ⁶³⁶ . W tych dwóch ostatnich przypadkach sytuacja prawna osoby ubiegającej się o to świadczenie jest najsłabsza.