Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
Ustawa o pomocy społecznej przewiduje kilka rodzajów zasiłków przeznaczonych na konkretny cel. Oprócz zasiłku celowego normowanego w art. 39 u.p.s. ustawodawca wymienia: zasiłek celowy w formie biletu kredytowanego, specjalny zasiłek celowy, zwrotny zasiłek celowy przyznany mimo przekroczenia kryteriów dochodowych, zasiłek celowy przyznany na pokrycie strat wynikających ze zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie oraz zasiłek celowy związany z realizacją kontraktu socjalnego z możliwością utrzymania świadczenia w ciągu 2 miesięcy od zatrudnienia.
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
Przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od dochodu. Choć w przeciwieństwie do zasiłku stałego i okresowego ustawodawca nie sformułował wyraźnie tego obowiązku, to wynika on z art. 8 ust. 1 u.p.s. Kryteria dochodowe są takie same, jak w przypadku pozostałych świadczeń (701 zł dla osoby samotnie gospodarującej i 528 zł dla osoby w rodzinie). Rada gminy może je jednak podwyższyć (art. 8 ust. 2 u.p.s.). Ustawodawca odstąpił od szczegółowego określenia wysokości zasiłku celowego. Tym samym ustalenie kwoty wsparcia pozostawiono organowi przyznającemu świadczenie. Adresatem zasiłku jest osoba samotnie gospodarująca, osoba w rodzinie oraz rodzina. Należy przyjąć, że rozróżnienie osoby w rodzinie i rodziny zależy od celu, na który ma być przyznana pomoc. Jeśli potrzeba ma charakter indywidualny (np. zakup leków), to świadczenie będzie skierowane do konkretnej osoby, jeśli zaspokoi ono potrzeby całej rodziny (zakup opału), wówczas adresatem świadczenia będzie rodzina.
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
Zasiłek przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie 260 . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 4.09.2014 r., II SA/Go 482/14, LEX nr 1513358, przyjął, że „niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym”.
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
(…) ustawodawca wymienia szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie omawianego świadczenia. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, a ocena zgłaszanych potrzeb powinna być dokonywana z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Zasiłek celowy może być zatem przyznany na pokrycie kosztów:
1) zakupu żywności, leków, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego;
2) drobnych remontów i napraw w mieszkaniu;
3) organizacji pogrzebu;
4) leczenia.
Wymienione wyżej potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności.
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
Zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Tę sytuację należy odróżnić od wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń medycznych na podstawie art. 54 u.ś.o.z. Decyzja taka uprawnia jej adresata do korzystania ze wszystkich świadczeń opieki zdrowotnej, ma zatem szerszy zakres od decyzji udzielającej zasiłku celowego na pokrycie kosztów konkretnych świadczeń.
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
Jak zauważył WSA w Łodzi w wyroku z 30.01.2020 r., II SA/Łd 775/19, LEX nr 2784100, „istotą zasiłków celowych jest to, że uzyskane z tego tytułu świadczenia powinny być w całości przeznaczone na cel, na który zostały przyznane. Tym samym świadczeń tych nie powinno, a nawet nie wolno przeznaczać na pokrycie innych wydatków, zwłaszcza na pokrycie opłat za mieszkanie, w którym się nie mieszka”. Pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej jest prawnie niedookreślone, jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Ważne jest, by pamiętać, że pomoc społeczna zaspokaja jedynie potrzeby bieżące, nie jest instytucją odszkodowawczą ani refundującą poniesione wcześniej wydatki, nie spłaca również zaległych zobowiązań. Wiele interesujących spostrzeżeń w tej kwestii wynika z orzecznictwa. I tak za niezbędną potrzebę bytową nie zostały uznane spłata zaciągniętego kredytu ani sfinansowanie udziału adwokata jako pełnomocnika przed sądem 261 . W innych orzeczeniach NSA stwierdził, że konieczność pokrycia zaległości w opłatach za mieszkanie nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej. Podobnie należy potraktować konieczność spłacenia długu 262 , zakup biletu miesięcznego 263 , uiszczenie opłaty paszportowej 264 , zaspokojenie potrzeb zwierząt domowych 265 , wydatki na naprawę obuwia, dodatki krawieckie, opłaty za radio i telewizję, zakup przyborów biurowych, prasy, książki, biletu do kina, zniczy i kwiatów 266 , wynajęcie firmy ochroniarskiej 267 , zapłatę podatku od nieruchomości 268 .
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
Zasiłek celowy jest świadczeniem jednorazowym, możliwa jest jednak jego realizacja w częściach. Świadczenie to co do zasady ma charakter jednorazowy i tym odróżnia się od zasiłku stałego i okresowego. Wobec powyższego nie można wydać decyzji, w której organ przyzna kilka zasiłków celowych na dany okres, odnoszących się do tej samej potrzeby. Zachodzi też obawa, że takie działanie może być próbą obejścia przepisów dotyczących zasiłku okresowego. Niemniej należy zauważyć, że zaspokojenie konkretnej potrzeby może być rozłożone w czasie. Dotyczy to zwłaszcza remontów, napraw mieszkania czy leczenia. Ponadto organ może mieć wątpliwości, czy wypłacenie jednorazowej kwoty pieniężnej zostanie właściwie spożytkowane. Nie ma zatem przeszkód, by wypłaty takiej dokonać w częściach. Organ powinien bowiem dopasować rodzaj, formę i rozmiar świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Ponieważ zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy, nie jest świadczeniem przyznawanym „za okres”. Nie ma zatem do niego zastosowania przepis art. 106 ust. 3 u.p.s., z którego wynika, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją 269 .
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania przyjmującego postać decyzji administracyjnej. Jedynie udzielenie zasiłku w formie biletu kredytowanego nie wymaga wydania decyzji (art. 106 ust. 1 u.p.s.). Niewątpliwie wadą regulacji jest brak wyjaśnienia pojęcia biletu kredytowanego, którego definicja powinna się znaleźć w słowniczku. Lukę tę próbuje wypełnić orzecznictwo sądowe. W wyroku z 28.03.2012 r., I SA/Wa 1883/11, WSA w Warszawie stwierdził, że bilet kredytowany jest rodzajem zasiłku celowego w formie niepieniężnej. Może zostać przyznany osobom bez dochodu lub o bardzo niskim dochodzie, które muszą udać się do innej miejscowości w celu załatwienia spraw rodzinnych lub urzędowych. W takich sytuacjach organ pomocy społecznej wypłaca zasiłki celowe ze środków własnych na pokrycie kosztów przejazdu PKP. W starszym orzecznictwie można odnaleźć stanowisko podkreślające, że celem przyznawania biletu kredytowanego, jak każdego rodzaju zasiłku celowego, jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w tym wypadku potrzeby przemieszczenia się osoby, np. do miejsca zamieszkania czy w celu załatwienia innej niezbędnej sprawy 270 .
Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021
(…) zasiłek celowy jest jednym ze świadczeń przysługujących cudzoziemcom, którzy otrzymali zgodę na pobyt tolerowany w Polsce, oraz cudzoziemcom będącym ofiarami handlu ludźmi (art. 5 pkt 2 lit. b i art. 5a u.p.s.). Jednocześnie trzeba dostrzec, że świadczenie to nie jest uwzględniane przy ustalaniu sytuacji dochodowej na potrzeby pomocy społecznej (art. 8 ust. 4 u.p.s.).
W odróżnieniu od zasiłku stałego uregulowanego w art. 37 oraz od zasiłku okresowego uregulowanego w art. 38 prawo do zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39, oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego organu pomocy społecznej. Z nieznacznymi wyjątkami odnoszącymi się do wysokości zasiłku okresowego obydwa uprawnienia określone w art. 37 i 38 przyznawane są na podstawie decyzji związanych, tj. decyzji, których kierunek kształtowania materialnego stosunku prawnego jest jednoznacznie zdeterminowany ustaleniami organu poczynionymi w toku postępowania wyjaśniającego. Na związany charakter tych rozstrzygnięć wskazują zwroty „zasiłek stały przysługuje [...]” (art. 37 ust. 1 zd. wstępne) oraz „zasiłek okresowy przysługuje [...]” (art. 38 ust. 1 ab initio). W odróżnieniu od tych konstrukcji, prawo do zasiłku celowego określone w art. 37 zostało oparte na typowym uznaniu administracyjnym, co wyraża się zawartym w art. 39 ust. 1 in fine zwrotem „może być przyznany zasiłek celowy” (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 160).
Pewne istotne cechy konstytutywne prawa do zasiłku celowego kryje już jego nazwa. Określnik „celowy” wyraźnie wskazuje na wymaganie związania tego świadczenia z oznaczonym przeznaczeniem. Zasiłek celowy jest świadczeniem co do zasady pieniężnym, jakkolwiek art. 39 ust. 4 w drodze wyjątku przewiduje jego odmianę niepieniężną w postaci biletu kredytowanego. Zasiłek celowy, w odróżnieniu od zasiłków stałego i okresowego, jest świadczeniem jednorazowym. Prawo do tego świadczenia konsumuje się wraz z jednorazowym przyznaniem do dyspozycji zainteresowanego kwoty pieniężnej świadczenia lub biletu kredytowanego. Po dopełnieniu przez organ materialno-technicznej czynności przyznania przedmiotu świadczenia do dyspozycji uprawnionego decyzja ustalająca prawo do zasiłku celowego traci przymiot decyzji wykonalnej; staje się niewykonalna.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Regulacja ta zawiera podstawową część przesłanek pozytywnych, warunkujących przysługiwanie prawa do zasiłku celowego. Na wstępie należy dostrzec swoistą cechę zasiłku celowego na tle innych świadczeń z pomocy społecznej, w tym w szczególności świadczeń pieniężnych. Rolą zasiłku celowego jest zaspokojenie pewnej potrzeby osoby ubiegającej się o pomoc, która jest nazwana przez ustawodawcę niezbędną potrzebą bytową. Przewidziano tym samym odstępstwo od zasady wywodzonej z art. 2 ust. 1, stanowiącego, że świadczenia z pomocy społecznej mają służyć przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej przez zasilanie uprawnień, zasobów i możliwości osób uprawnionych. W przypadku dostrzeżenia potrzeby, o której mowa w art. 39 ust. 1, zasługującej w ocenie organu na udzielenie świadczenia o charakterze publicznym, rolą organu jest całkowite zażegnanie trudnej i nagłej sytuacji, w której osoba zainteresowana wykazuje bezradność. W szczególności wielkość oraz forma zasiłku celowego nie może być przez organ wartościowana w sposób, który będzie adekwatny do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przy zsumowaniu środków, zasobów i możliwości własnych uprawnionego oraz przyznawanego właśnie zasiłku celowego. W przypadku potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ust. 1, od zainteresowanego nie wymaga się samodzielnej dbałości o własne interesy życiowe i należyte kierowanie własnymi żywotnymi sprawami. Jako legalną należy uznać sytuację, w której osoba mająca własne środki (uprawnienia), możliwości lub zasoby zdatne do zapobieżenia powstałej sytuacji znajdzie się jednak w takiej sytuacji, która - przy uwzględnieniu jej potencjalnej zdolności - mogła zapobiec niekorzystnym zdarzeniom. Powstanie niezbędnej potrzeby bytowej powoduje ten rezultat, że wystąpienie zainteresowanego o przyznanie uzasadnionego nią zasiłku celowego, przy uwzględnieniu żądania, nakazuje organowi unicestwienie faktycznego źródła lub faktycznych następstw zdarzenia wywołującego powstanie tej kwalifikowanej potrzeby (por. Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej, s. 74).
Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia i zwykłych stosunków ściśle związanych ze statusem: członka rodziny, osoby zarobkującej (pracownika, osoby wykonującej czynności zarobkowe), obywatela demokratycznego państwa prawnego. Bytowanie to zachowywanie życia w sposób pozwalający na prawidłowy rozwój fizyczny i psychiczny, zachowanie równowagi w więziach rodzinnych, wywiązywanie się z funkcji osoby utrzymującej rodzinę. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba uzasadniona tylko podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę. Potrzeba niezbędna to taka, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie, która z założenia ma charakter konsumujący się jednorazowo. Najmniejszy nakład środków i zabiegów organizacyjnych, który pozwoli stwierdzić, że zagrożenie lub naruszenie dobra ustało lub zostało usunięte, zaspokaja niezbędną potrzebę. Niezbędność to nieodzowność ze względu na możliwość utrwalenia się przeszkody.
Zasiłek celowy związany jest z pewnym jednorazowym ukierunkowaniem przyszłych losów osoby, której jest udzielany. Stanowi pewien impuls, zwykle pieniężny, który dzięki odwróceniu zaktualizowanych zagrożeń pozwala na wygospodarowanie czasu oraz własnych środków na samodzielne odparcie analogicznych zagrożeń w przyszłości; pozwala je przewidywać i czynić zabiegi oraz przygotowania w celu samodzielnego im zapobieżenia. Wydaje się, że okoliczność, która już raz stanowiła podstawę przyznania zasiłku celowego i po raz kolejny wynika z zawinionego, oczywiście nierozsądnego postępowania życiowego zainteresowanego, traci status okoliczności rodzącej niezbędną potrzebę bytową.
Korzystanie z uznania administracyjnego przez organ pomocy społecznej badający sprawę zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej powinno się opierać przede wszystkim na ustaleniu, czy charakter potrzeby uzasadnia zakwalifikowanie jej jako bytowej, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi - czy analogiczna potrzeba była już w stosunku do zainteresowanego zaspokajana za pomocą środków publicznych. Jeżeli wystąpiło drugie z tych zdarzeń, organ pomocy społecznej jest uprawniony do odmowy przyznania zasiłku celowego, uzasadniając to brakiem cechy niezbędności zgłoszonej potrzeby. Niezbędność, jak już zaznaczono, jest nieodzowna w samodzielnym przewidywaniu adekwatnych środków zaradczych. Powtarzająca się nieudolność w tym przewidywaniu nie może przerzucać w nieskończoność odpowiedzialności za los zainteresowanego na organy samorządu gminnego (por. A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, s. 81).
Katalog niezbędnych potrzeb bytowych pozwala, przynajmniej przykładowo, wyjaśnić treść kolejnych jednostek redakcyjnych art. 39, a także innych przepisów, w których ustawodawca posłużył się konstrukcją zasiłku celowego, ze wskazaniem na konkretne zapotrzebowanie zgłoszone przez zainteresowanego, w szczególności w art. 17 ust. 1 pkt 6-8, art. 18 ust. 1 pkt 4 i 7 oraz w art. 43 ust. 2. W art. 39 ust. 2-4 wyliczono w sposób przykładowy niezbędne potrzeby bytowe, z których każda może stanowić podstawę przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1. Potrzeby te mogą wynikać z konieczności: 1) zakupu żywności; 2) zakupu leków, pokrycia kosztów leczenia i wydatków na świadczenia zdrowotne; 3) zakupu opału; 4) zakupu odzieży; 5) zaopatrzenia domu w przedmioty użytku domowego; 6) przeprowadzenia drobnego remontu lub naprawy w mieszkaniu; 7) pokrycia kosztów pogrzebu, a także 8) dotarcia do miejsca zamieszkania. Potrzeby związane z zapewnieniem żywności i odzieży należą do potrzeb naglących. Do potrzeb tych należałoby także zaliczyć remonty oraz naprawy związane z zapewnieniem ogrzewania w okresie chłodnych pór roku wraz z zakupem opału. Zakup leków stanowi potrzebę niezbędną, jeżeli choroba lub schorzenie uniemożliwia codzienne odgrywanie ról społecznych. Pewnym probierzem tego rodzaju potrzeb jest katalog chorób dających podstawę do przyznania zasiłku chorobowego. Konieczne jest także zapewnienie przedmiotów użytku domowego oraz pokrycie wydatków na świadczenia zdrowotne przedłużające lub podnoszące sprawność organizmu albo zwiększające jego wydajność. Pozostawanie osoby zainteresowanej w miejscowości oddalonej od miejsca zamieszkania, przy równoczesnym wyjątkowym braku środków pozwalających na powrót, również - mimo odrębnego uregulowania w art. 39 ust. 4 - stanowi potrzebę jednorazową (por. C. Martysz, S. Nitecki, G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, s. 189 i 197). Jak słusznie podkreślił WSA w Poznaniu w wyroku z 28 listopada 2007 r. (IV SA/Po 513/07, OSSPS 2008, nr 1, poz. 11), wśród celów, na które może być przyznany zasiłek celowy, wymieniono m.in. drobne remonty. Z tych powodów zakup materiałów budowlanych nie może być a priori uznawany za wykraczający poza kompetencje organu pomocy społecznej.
Artykuł 39 ust. 4 dopuszcza odstępstwo od zasady formy pieniężnej zasiłku celowego. Jak postanowiono w tym unormowaniu, zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 29 września 1993 r., K 17/ 92, OTK ZU 1993, nr III, poz. 33). Niepieniężna forma zasiłku celowego w postaci biletu kredytowanego wynika z art. 36 pkt 2 lit. b. Jak postanowiono w art. 106 ust. 2, przyznanie biletu kredytowanego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Uwzględnienie żądania wydania biletu w celu dotarcia do miejsca przeznaczenia (co do zasady, do miejsca zamieszkania) w nadzwyczajnej sytuacji (np. po napadzie rabunkowym lub uprowadzeniu, po kradzieży lub zgubieniu wszystkich posiadanych środków, na skutek zaniku pamięci) może nastąpić w drodze decyzji, jednakże podejmując czynność materialno-techniczną (wydanie biletu), organ pomocy społecznej nie narusza prawa. Odmowa wydania biletu kredytowanego następuje obligatoryjnie w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 106 ust. 1 i 2 a contrario.
Zasiłek celowy jest świadczeniem bezzwrotnym, jednakże przepisy ustawy znają przypadki zastrzeżenia w decyzji ustalającej prawo warunku zwrotu takiego zasiłku (por. art. 40 ust. 3). Warunek zwrotu świadczenia jest wówczas jednym z elementów decyzji i jego niedochowanie przez zainteresowanego może stanowić podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej świadczenie, o której mowa w art. 14 u.p.s. w zw. z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.
